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民营企业参与PPP呈现新格局
2016-05-23 09:55  · 来源:元亨祥经济研究院  · 作者:唐川  · 责编:节能环保

  从十八届三中全会发表的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中谈及“允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营”开始,PPP就成为了中央稳增长、缓解地方政府债务压力的重要工具,也承担了未来公共基础设施建设和公共服务的主要供给责任。但是,因为我国对社会资本的基本定义是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,以及已经建立现代企业制度、实现市场化运营的部分地方融资平台公司。所以,从一开始,真正的民营资本参与PPP项目的整体情况就成为了业内外关注的焦点。

  而今,我们特别对财政部PPP综合信息平台项目库中的执行项目和已移交的项目进行了梳理,并对社会资本方的属性进行了逐一的查询,发现在这些库内的签约项目中民营资本参与的项目数量比例已较前两年有所增加,但是仍以中小项目投资为主。同时,民企对PPP项目投资领域和省区的偏好并未与国有企业表现出过大的系统性差异。我们将在文中对这些结果以及相应数据作具体说明。

  签约数量平分秋色,民企投资小项目居多 

  目前财政部PPP项目库中已签约项目369个,其中国企签约项目数量199个,民企170个,数量上几乎平分秋色;签约金额方面,国企总体签约金额3819.48亿,民企签约金额约1424.01亿,具体签约数量和金额占比如图1所示。由此可以推算,国企的项目平均投资金额为19.2亿,民企的项目平均投资金额仅为8.4亿,从中可见,民企投资小项目居多。

  图1 国企、民企签约的PPP项目数量与金额占比情况

  通过对国企、民企在各投资规模中投资项目的数量进行统计(图2),我们可以清楚地看见:民企在一亿以下、一亿至三亿的项目中投资占比较高;国企在一亿至三亿、十亿以上的项目中投资占比较高。

  图2 国企、民企在不同投资规模下项目的数量

  案例1小金额PPP项目让民企找到生存空间 

  以社会资本方的角色参与了财政部第一批PPP示范项目中的吉林市第六供水厂项目的民营环保类上市公司启迪桑德的项目人士告诉我们:他们目前介入的PPP项目一般造价在2亿至5亿之间,垃圾焚烧项目一般3-4亿,污水项目以2亿以下的居多,一般都是以BOT模式运作,建设期1-2年,运营期20-30年。这些小型项目对于国企而言参与的动机相对较弱,而且对于民企的融资要求也不会太高,民企在其中便找到了生存空间。

  我国PPP项目以大金额项目为主,各领域情况一致 

  我们对全部已签约项目进行投资规模的统计,得到全国范围内投资金额在一亿元以下签约项目31个、一亿至三亿元投资金额的项目92个、三亿至十亿元投资金额的项目140个、十亿元以上投资金额的项目106个。整体占比情况如图3所示。

  图3 各投资规模PPP项目占比

  同时,我们对目前各领域签约项目的投资规模进行了统计(图4),可以看到各领域各投资规模项目分布基本依据总体分布情况来分布。结合相关性分析来看,各领域一亿元以下、一亿至三亿元、三亿至十亿元、十亿元以上投资金额的项目数与该领域项目总数之间的相关性系数分别为0.9635、0.9856、0.9834、0.9245,所以各领域投资暂未出现以特定资金规模为主的情况。

  图4 各领域各投资规模分布图

  案例2产业基金助推大投资额PPP项目 

  中国中铁股份有限责任公司曾与中国建设银行旗下的建信信托共同发起组建基金管理公司——中铁建信(北京)投资基金管理有限公司。并发起设立多只产业投资基金,由中国建设银行做配套贷款,投资于中国中铁内外部优质项目,而后主导了成都地铁(一、三、五、七、十号线)以及成都天府大道(一期、二期、三期)的投资,整体投资规模超600亿元——而如此大手笔的融资方式,民营企业是无法操作的。

  国企与民企选择PPP项目无地区性差异 

  通过对已签约项目进行按地区统计,我们可以看到山东省项目签约总量目前全国领先,签约项目数量111个,签约金额949.39亿。除此之外,有20个以上签约项目的省份有四川、河南、浙江三个。全国范围内有7个省份民企签约项目多于国企。各地区签约项目与金额分布如图2和图3所示。

  图5 不同地区的签约项目总数以及国企、民企签约项目数

  图6 不同地区的签约项目总金额以及国企、民企签约项目金额

  借由相关性分析,我们发现国企、民企在各地区签约项目数量的相关系数为0.9105,即高度相关,可见PPP项目在全国范围所得到的国企、民企支持程度基本一致。但是由于民企更多投资于小型项目,故而国企、民企在各地区项目投资金额上的分配较为不均,两者相关系数仅0.2732。只有山东、广东两省的民企投资金额大于国企,河南省的国企、民企投资金额接近,其余省份国企投资金额总量占绝对优势。

  案例3民企水务公司PPP项目横跨东西南北十一省份 

  作为国内 环保行业、水务行业的领军企业,碧水源集团是目前参与PPP项目数量和金额较多的民企,其27个PPP项目横跨我国11个省份,东至浙江、南至海南、西至新疆、北至辽宁——各省签约项目数量如图7所示,PPP项目投资金额总计377亿元,其中以3亿以上项目为主——3亿以下项目7个,3亿至10亿项目12个,10亿以上项目8个。可见上市民营企业因为具备更为广泛的融资渠道,故而在大型项目承建方面具有与国企相当的实力。

  图7 碧水源集团全国范围内项目签约数量统计

  民企无特别行业偏好,农业、养老项目平均投资额民企大于国企 

  我们对财政部十九个领域的国企、民企签约项目数量进行了统计,可以看到市政工程领域签约项目数量最多——该领域目前以污水处理、固废处理、供水、供热项目为主,项目数过二十的领域有交通运输、能源、片区开发、生态建设和环境保护。有十个领域民企的参与数量多于国企,同时,国企、民企在各领域参与项目数量的相关性系数为0.9252,可见两类主体在各投资领域的选择上并无太大差别。

  图8 不同领域的签约项目总数以及国企、民企签约项目数

  但在投资金额方面,国企在大部分领域仍然占有绝对优势,可见同样类型的项目中,民企通常只承担标的金额较小的那一部分项目。

  图9 不同领域的签约项目总金额以及国企、民企签约项目金额

  我们对每个领域国企和民企平均每个项目的投资金额进行计算,发现在保障性安居工程、交通运输、教育、科技、旅游、能源、生态建设和环境保护、医疗卫生等领域的大项目更依赖于国企的投资;但养老和农业两个领域民营企业的项目平均投资金额明显大于国企,可见目前民企对这两个领域的经营热情较高。

  表1 各领域国企、民企参与的PPP项目平均投资金额

 

  案例4以农业产业PPP项目推进扶贫工作 

  近年来,有农业技术背景的民营企业越来越多地参与到了农业PPP项目中,以农村产业集约化管理有效提升了地方农产品生产、销售的效率,也为农村地区扶贫工作做出了贡献,走出了从产业扶贫到产业富民的新道路。2013年5月以来,湖南省财政厅驻大溪村扶贫工作组在充分调研论证的基础上,采取“土地流转返包、公私合作经营”的方式,建设416 亩的高山云雾茶园,初步形成“公司+合作社+基地+农户”的产业发展模式和“公私合作、利益共享、风险共担”的长效经营管理机制,取得了较好成效。该模式以社会资本方——茶叶销售公司的订单需求为工作指导,由扶贫工作组牵头,村委会组织,承包户实施农产品生产,并最终由茶叶销售公司通过在市场上销售茶叶为农民创造利润。在生产管理方面,该村以统一整地、统一购苗、分户栽种、分户管理的模式进行集约化管理,提供土地或参与种植的农户都将获得收益的分成,进而提升了农户参与该计划的积极性。

  依据《中国统计年鉴2015》的数据,我国现有国有控股企业263348家,仅占全国总企业数的3%(图10),但国企的资本、资源集中程度要明显高于私营企业——以规模以上工业企业为例,国有企业数量为3450家,私营企业数量为213789家,国企与私企的数量比例约为1:62,但国有企业资产总计66955亿元,而私营企业资产总计213114亿元,国企与私企的资产比例约为1:3,可见国企的资源、资本集中度要远大于私企。但“有趣”的是,拥有这么大资本量的国企,主营业务收入仅有49586亿元,利润仅有312176亿元,而私营企业在该两项的数据分别是372176亿元和23550亿元,分别是国企的6倍和9倍,可见,我国国企的资产利用效率较为低下。

  图10 全国各控股类型企业数量分布

  综上所述,目前我国国有企业确实出现了产能低下、经济价值贡献度较低的状态。所以降低国有资产比重,提升民营资产的比重,必然是国家在有限的资源下的最佳优化模式——与此同时,全国工商联经济部曾于2004年2月开始对全国不同地区进入基础设施、公用事业领域的民营企业进行调研,发现民营企业对这些领域投资兴趣比较强烈,若国企改革也自然可以考虑在这些领域率先开放引入民营资本参与,将可以快速创造多赢发展的局面。

  在PPP模式整体布局中提升民营企业的参与比例,一来可以提升项目的市场价值、使用效率;二来可以真正为公共部门减轻负担,降低公共部门的系统性风险。但是想要进一步提升民企参与PPP项目的动机,各相关方还需要从以下几个方面进行努力:

  第一,优化民企的融资渠道,让其可以获得更多的资金参与PPP项目——从我们的统计分析也可以看出,资金是约束民营企业参与PPP项目的主要瓶颈,而目前民企在银行的信贷额度又明显低于国企,融资租赁、私募基金等其他融资途径融资成本又过高,所以,国家应多方面支持民营企业通过银行、金融机构等渠道获得较低成本融资,以加强民营企业资本实力;

  第二,鼓励组建“民企+国企”的联合体,让项目可以更为全面地发挥出市场价值——在许多地方政府眼里多数民营企业不具备大型项目的承建能力,同时,因为国企与地方政府有着更为接近的企业文化,这也造成了地方政府更愿意选择国企进行合作,但如果民企与国企联合投标项目,就可以有效利用国有企业的平台、资源,并发挥出民营企业的市场化项目运作理念,使优质的PPP项目可以更为符合市场的需求;

  第三,进一步放宽民营企业市场准入,推进市场化定价机制——目前,国家已在各类新政中就民营企业市场准入和市场化定价机制方面表达了欲层层深入改革的意向,如国务院于2015年9月13日发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》曾提到:在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域,向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目;在价格改革方面,国家发展改革委于今年3月31日发布的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》就公共服务领域的医疗服务的定价问题提出了市场化的解决方案:积极稳妥推进医疗服务价格改革,逐步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制。这些方面都涉及到民营企业未来是否可以参与到高回报率的PPP项目。

  采用PPP模式和国企改革一样,都是混合所有制发展的重要途径。我国正处在新型城镇化大力推进的时期,在地方政府举债受限的情况下,若没有PPP模式,基础设施建设和公共服务的投资和提供就会落后于人民的需求,进而会导致各地区无法做到均衡发展,贫富差距拉大。但用了PPP模式,就要使其健康发展,有品质地发展——正如中央正在大力推进的——充分调动民营企业资源,并且降低国有资本的参与比例,将城镇化发展所产生的收益与民营资本共享,唯有这样,才能为我国市场经济深化改革做好前期布局,并实现资源的优化整合。

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