启动可喜,去路犹长:中国碳市场发展建设顶层设计的若干基本问题
2017-12-28 17:06  · 来源:中国能源网  · 作者:邹骥  · 责编:王长尧

  中国政府于2017年12月宣布启动建设全国碳市场的工作,这对构建人类气候利益共同体、推进中国生态文明建设、深化社会主义市场经济改革都是一个积极的信号,对落实党在十九大上进一步确立的各项战略和发展理念,具有重要意义。

  一、建立碳市场的初心和定位:支撑中国经济低碳转型

  建立国家碳市场就是要用市场机制来合理有效地配置二氧化碳排放容量资源,是支持中国经济实现中长期低碳转型的政策手段之一。这个初心是我们确定碳市场建设工作定位、方向及衡量碳市场本身运转成败的基本判断标准。

  党的十九大提出了到2035年基本实现社会主义现代化,建国100年建成社会主义现代化强国的宏伟目标。绿色低碳发展是这一宏伟目标的题中应有之意。没有绿色低碳发展,就没有社会主义现代化。未来30年,国内实现现代化战略目标的进程将明显加快,要求实现绿色低碳转型的步伐也要随之加快。二氧化碳排放量需要尽早高质量达峰,随后需迅速下降进入实现2度目标的轨道,以期到2050年时达到与社会主义现代化强国地位相称的低碳排放水平。这就要求我们与时俱进,更新关于绿色低碳转型的战略视野,提出更高、更快、更严格的低碳发展目标并加大实施力度。

  要实现这样一个富有雄心的低碳转型目标,需要科技创新和技术的支撑,还需要描绘一条技术支撑路线图,解决在未来不同时期、在重点部门如何部署以及应该部署什么主力技术等关键问题。

  下一个核心问题便是技术如何得以采用,这取决于技术的投资者和使用者。投资者和使用者的决策是趋利的,因此我们需要去塑造一个有利于低碳技术应用的环境。建设碳市场,就是塑造这样一个有利于低碳技术发展的环境,是深化社会主义经济改革的要求。碳市场利用市场机制配置作为生产要素的碳排放容量资源,使排放有价且呈现长期上升的碳价趋势,从而调整投资者和消费者行为,让他们在价格信号引导下以最经济的方式采用低碳技术,从而实现中长期减排目标。

  具体而言,碳市场作为一项政策工具,直接的功能在于向企业和消费者提供有效减排的经济激励,向投资者提供低碳转型投资的激励,引导投资流向低碳技术的研发、应用,达到为低碳转型筹资的目的,最终在全社会范围内实现以最小的成本实现既定减排目标的效果。

  碳市场在社会主义市场经济体系之中的定位,是通过与其他要素市场、商品市场和服务市场密切联系,通过配置排放配额来释放价格信号,进而促进整个经济向低碳进行结构调整和升级。通过价格信号的传导,碳市场可以从要素市场影响到能源市场、高耗能或高排放的重化工业品市场的定价,进而对这些国民经济部门的成本和盈利状况产生影响;同时也需要通过碳金融与资本市场建立联系,发挥金融在碳市场培育和发展壮大中的必要作用。没有碳金融的发展,流入碳市场的资金量将会十分有限。这一状况可能的结果是造成碳价低迷,碳市场难于发挥其基本功能。从市场实践经验看,任何一个能够有效发挥资源配置作用的市场,都通过金融工具与资本市场发生紧密的联系,碳市场也不应例外。从长远看,应当将发展碳金融、连接资本市场纳入碳市场建设议程。

  纵观世界现代市场经济发展的历程,特别是欧盟和美国加州碳市场发展的过程,以及中国改革开放四十年来资本、房地产等重要市场培育的经验,可以预期碳市场的发展也必将是一个长期的过程,不可一蹴而就。在经历了几年的地方试点之后,全国碳市场的启动设定一个起步和试点的阶段符合中国推进改革的历史经验和现实情况。但我们的视野不应止于眼前,而是要着眼于今后5年、10年甚至更加长远的碳市场发展方向和改革进程。

  二、明确和实现碳排放容量产权并逐步实现有偿分配是碳市场发挥作用的必要条件

  当碳排放容量不再能自由取用、同时占用(排放)受到限制或排放容量出现稀缺时,作为生产要素的碳排放容量就具有资产性质了。而要利用市场机制配置排放容量资源,即排放配额。在市场上对排放配额进行交易,就需要对排放配额的产权属性和相关权益予以明确清晰的定义,这对于碳市场的有效性和效率具有根本的重要性。现代温室气体排放的测量、报告与核查技术及产权确定的法律规范和商业模式的发展,使得界定和实现排放容量产权成为可能。

  根据国内外相关的实践经验和中国现有的法律基础,在排放配额产权安排上可以像土地、自然资源那样先将所有权归为国有,再通过所有权与支配处置权、使用权、受益权的分离,形成具体的国有排放配额所有权的产权结构,解决所有者缺位、受益者错配的问题。

  在此前提下,排放容量产权最符合市场经济原则的分配方法,就是国家在碳市场上有偿拍卖初始排放配额,由那些确实需要,且有支付能力的排放主体或中介在市场上购买排放配额,用于履行将排放量控制在所获排放配额之内的承诺,履约后的多余排放配额可以拿到碳市场中去出售。企业所拥有的排放配额应当具有充分的产权属性并得到尊重和维护,在碳市场相关规则的制定中(如企业履约周期时长的确定及排放配额交易的便利性)要考虑稳定便利地实现排放配额碳资产的保值和增值。

  在碳市场启动之初,由于市场利益相关者在初始接受碳价方面心理准备不足,需要有一个适应和驯化的过程,采取行业基准线等方法分配排放配额,不失为是一种启动碳市场的可行策略。但从更加宏大和长远的深化市场经济改革的视野看,从碳市场健康有效发展的标准出发,这个基准线配额分配方法只能是启动碳市场的一个短期策略性方法,而不应固化为一个长期或永久的方法。其最根本的原因在于该方法是基于一种凌驾于市场主体之上的智能和道义权威去分配排放份额,但在应用于分配排放配额时难于摆脱制定分配标准的权威专业机构和专家的利益冲突 。而且分配配额时过于依托企业自报排放数据会引致企业报数与政府分配配额之间的策略性博弈,所有这些都会拉高碳市场交易成本,从而削弱其效率和效果。因此,碳市场配额分配方法的中长期改革调整方向应当明确为逐步提高有偿拍卖的比例,让企业和消费者作为市场中独立的决策主体,根据公开碳价和只有自身才真正了解的真实成本信息去做出买卖配额的决策。

  中国碳市场建设的启动工作方案得以公布是一个积极的信号,但关于碳市场改革顶层设计的讨论并未结束。建设发展碳市场面临着诸多风险,需要认真防范。关于如何避免碳市场的低效风险,确保它发挥既定作用,更应当引起政策制定者、研究者和碳市场从业者的关注。

  (作者系能源基金会(美国)北京办事处总裁)

  

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